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L'autorizzazione a procedere, nell'ordinamento processuale italiano, è un permesso di svolgere un'azione penale rilasciato alla magistratura da altra autorità.
In Italia, per il caso dell'autorizzazione a procedere del parlamentare[1], la revisione costituzionale del 1993 ha soppresso l'istituto, che era durato mezzo secolo di periodo repubblicano e un secolo di periodo statutario ed aveva sollecitato riflessioni sulla sua compatibilità col principio di uguaglianza[2].
Effetti sull'azione penale
Quando l'autorizzazione a procedere era vigente[3] erano fatti salvi soltanto i casi specificatamente individuati dalla legge come causa di mandato di cattura obbligatorio per flagranza; fuori di essi, quando l'autorizzazione a procedere era necessaria per consentire la misura cautelare da parte del PM, ma non era stata ancora concessa dalla Camera di appartenenza del parlamentare, non ne poteva essere né disposto il fermo, né alcuna delle misure cautelari personali.
Dalla più generale inibizione a compiere qualsiasi atto di accertamento - della penale responsabilità del parlamentare che la pubblica accusa assumeva responsabile di un illecito - discendeva che il suo interrogatorio poteva essere effettuato soltanto con il suo consenso. L'autorizzazione a procedere, dopo la sua concessione, non poteva essere revocata, ma la prassi parlamentare ammetteva che fosse concessa per un titolo di reato diverso da quello prospettato dal magistrato richiedente[4].
Il problema dell'autorizzazione a procedere, che ha dato luogo alla polemica montante nell'opinione pubblica nel periodo di Tangentopoli, deriva dalla scarsa propensione dei Parlamenti italiani ad accordare in via di principio l'autorizzazione, riservando la concessione solo a casi eccezionali. Là dove non vige questa prassi, come in Germania, l'istituto dell'autorizzazione resta saldo.
Al contrario, in Italia i dati[5] relativi alle autorizzazioni a procedere presentate dal 1948 al 1993 dimostrano un'evidente tendenza ad abusare della facoltà di non concedere l'autorizzazione a procedere:
Legislatura
Presentate
Concessioni
I
172
27
II
94
1
III
58
7
IV
75
5
V
69
4
VI
159
40
VII
67
27
VIII
103
42
IX
83
21
X
112
12
XI
233
76
La casistica concreta dei reati propriamente connessi con l'attività politica tra quelli su cui s'è esercitata, prima del 1993, la giurisprudenza delle Giunte parlamentari, prima che fosse soppressa l'autorizzazione a procedere, offre questi dati.
tra i reati contro la pubblica amministrazione ovvero del pubblico amministratore: sette richieste per abuso d'ufficio, tre per concussione, una per corruzione, una per corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio, una per falso ideologico del privato, nove per falso ideologico del pubblico ufficiale, una per falso materiale del privato, tre per falso materiale del pubblico ufficiale, quattordici per interesse privato in atti d'ufficio, sette per omissione d'atti d'ufficio, quattro per peculato; tre per violazione del finanziamento pubblico ai partiti, due per violazione delle norme sulle acque; una per adulterazione di sostanze alimentari; una per contravvenzione alle disposizioni antisismiche, uno per deturpamento di bellezze naturali, tre per contravvenzione alle norme sulla edificabilità dei suoli; una per reati edilizi; una per esercizio di telecomunicazioni senza concessioni; due per interruzione di pubblico servizio; una per omessa denuncia di reato;
tra i reati comuni: una per associazione a delinquere di stampo mafioso; due per associazione a delinquere semplice; una per abbandono di minore; due per danneggiamento; una per delitto colposo di danno; una per violazione di norme sull'igiene del lavoro; una per incendio; una per lesioni personali colpose; una per omessa tenuta di scritture contabili e di ritenute d'acconto; due per omesso versamento di ritenute d'imposta; una per inosservanza di norme di polizia portuale; una per violazione di norme di protezione sanitaria dei lavoratori; due per violazione di norme sullo smaltimento dei rifiuti; una per simulazione di reato; tre per truffa; una per truffa ai danni dello Stato; una per violazione di norme sulla gravidanza.
Il dato, nell'imminenza dell'abrogazione, fu oggetto di una "ricognizione analitica" da un gruppo di magistrati, desiderosi di valutare la meritevolezza dell'istituto alla luce della gestione "dei casi in cui era stata invocata e riconosciuta l'immunità parlamentare, bloccando sul nascere le indagini riguardanti reati commessi dai parlamentari. Ebbene, i risultati della nostra prima ricognizione furono sconcertanti e per alcuni aspetti sconvolgenti. Constatammo infatti che l'immunità era stata invocata perfino per casi di omicidio colposo stradale"[6]. Per converso, vi è chi ha voluto sottolineare che "una quota minima sindacale di autorizzazioni a procedere è sempre stata accordata, nel primo cinquantennio repubblicano. Saranno stati magari solo gli eccessi di velocità o le guide in istato di ebbrezza, ma si percepiva abbastanza chiaramente che l'autorevolezza della funzione riposava sull'apparenza di un certo disinteresse nel giudizio"[7].
Abrogazione in Italia e dilatazione di altri istituti immunitari
Abolita nel 1993 con una revisione costituzionale approvata con i due terzi delle Camere[8], l'autorizzazione a procedere non ha esaurito i casi di abuso dello strumento immunitario: esso è proseguito con la dilatazione dei casi di insindacabilità per le opinioni espresse ed i voti dati, nonché con la parte residua dell'articolo 68 comma secondo della Costituzione (la quale stabilisce che solo previa autorizzazione della Camera di appartenenza i parlamentari possono essere arrestati o sottoposti a perquisizione personale o domiciliare, ad ispezione personale, a ricognizione, a individuazione di persone e di cose, a confronto)[9] e con il nuovo terzo comma del medesimo articolo 68 (obbligo di autorizzazione della Camera di appartenenza per essere sottoposti ad intercettazioni di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza). Quando occorre eseguire nei confronti di un membro del parlamento le suindicate misure, l'autorità competente richiede l'autorizzazione della Camera alla quale il soggetto appartiene.
È stata anche dilatata la guarentigia del legittimo impedimento di alcuni appartenenti al ceto politico, ma questa legislazione (lodo Schifani e lodo Alfano) è stata in seguito dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale nella parte relativa ai "processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato", nel primo caso con sentenza 13-20 gennaio 2004, n. 24[10].
Anche le procedure di voto sulle autorizzazioni si sono prestate ad abuso, poiché le maggioranze non hanno quorum qualificati, per cui spesso si sono capovolte - con un pugno di presenze in Aula - le richieste avanzate dalla magistratura[11]. Da ciò è nata la riflessione della dottrina sul fatto che "istituti, quali le immunità
parlamentari, nati a protezione dei parlamentari in tempi molto diversi dagli attuali, non
possono non mutare in conformità ai cambiamenti avvenuti negli anni, altrimenti questi
non saranno più delle prerogative a tutela degli organi per cui sono nate, il Parlamento e
il suo plenum, ma saranno solo dei privilegi per coloro che ne fanno parte"[12].
Note
^Altre autorizzazioni a procedere erano state caducate dalla Corte costituzionale già in precedenza (sentenza n. 4 del 1965): segnatamente quella ministeriale nei confronti dell'azione penale intrapresa nei confronti dell'agente di polizia, prevista nel codice Rocco, il cui art. 16 c.p.p. stabiliva che «non si procede senza autorizzazione del Ministero della giustizia contro gli ufficiali od agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria o contro i militari in servizio di pubblica sicurezza, per fatti compiuti in servizio e relativi all'uso delle armi o di un altro mezzo di coazione fisica. - La stessa norma si applica alle persone che legalmente richieste hanno prestato assistenza. - L'autorizzazione è necessaria per procedere tanto contro chi ha compiuto il fatto, quanto contro chi ha dato l'ordine di compierlo» (v., sul punto, Bucalo, Salvatore. 1956. Le funzioni di polizia giudiziaria; vade mecum per ufficiali e agenti della polizia giudiziaria e della forza pubblica; per pubblici ufficiali, incaricati de pubblico servizio, ecc. Aggiornato con modificazioni, leggi e sentenze della Corte costituzionale. Con indici analitici e tabelle riferimento numeriche: dei reati che consentono il fermo di polizia giudiziaria e l'arresto obbligatorio; dei reati soggetti a querela, istanza, richiesta, autorizzazione a procedere. n.p.: Terni, Alterocca, 1956). Anche l'art. 22 della legge comunale e provinciale (r.d. n. 383/1934) disponeva che «il Prefetto o chi ne fa le veci non possono essere chiamati a rendere conto dell'esercizio delle loro funzioni, fuorché dalla superiore autorità governativa, né sottoposti a procedimento, per alcun atto del loro ufficio, senza autorizzazione del Re, previo parere del Consiglio di Stato, tranne il caso di imputazione di reati elettorali»; il beneficio dell'autorizzazione a procedere era poi esteso al podestà ed a chi ne faceva le veci (art. 51), al presidente ed al vice presidente della provincia (art. 121), al governatore di Roma ed a chi ne faceva le veci (art. 356).
^Gemma, Gladio. Principio costituzionale di eguaglianza e remissione della sanzione : clemenza e autorizzazione a procedere alla luce dell'art. 3 della Costituzione. n.p.: Giuffrè, 1983.
^Tranchina, Giovanni. 1967. L'autorizzazione a procedere. Milano : Giuffrè, 1967.
^R. Orlandi, Aspetti processuali dell'autorizzazione a procedere, Giappichelli, Torino 1994, ricorda che la dottrina la considerava idonea a «limitare i propri effetti al perseguimento di determinati reati, così che l'ostacolo processuale continui
a sussistere in ordine ad altri profili di illecito [...] si può dire tutt'al più che tale diniego postula una valutazione della qualifica giuridica. Ma questa facoltà non è di per sé preclusa all'organo politico. Altro infatti è sussumere un fatto sotto la
relativa qualifica; altro stabilire che quel fatto non debba essere perseguito se qualificato in un certo modo: ad esempio per un asserito eccesso di zelo accusatorio nell'individuazione del titolo di reato». Tale interpretazione fu contestata in ordine alle votazioni della Camera dei deputati, il 29 aprile 1993, sull'autorizzazione a procedere richiesta dai magistrati contro Bettino Craxi: essi contestarono a Camera e Senato di abusare dei propri poteri, distinguendo fra gli addebiti enunciati nella richiesta di autorizzazione a procedere; l'obiezione fu oggetto di due conflitti sollevati contro la Camera, il 19 maggio 1993, dalla Procura della Repubblica presso il tribunale di Milano, ma vennero caducati - per cessazione della materia del contendere - quando sopravvenne la modifica dell'articolo 68 Cost. con l'abrogazione dell'autorizzazione a procedere.
^Per S. Buzzanca, L'immunità, Repubblica, 13 maggio 2003, "il pomeriggio del 28 ottobre ben 224 senatori votarono in seconda lettura le modifiche all'articolo 68 della Costituzione, cancellando la norma che prevedeva un voto della camera di appartenenza prima di poter avviare un'indagine contro un parlamentare. Quel pomeriggio votarono tutti a favore: si astennero in tredici, nessuno ebbe il coraggio di dire no". In effetti, la maggioranza necessaria per evitare il referendum confermativo in Senato (218) fu superata di sei voti (224 sì), ma vi furono due voti contrari (Maurizio Calvi e Giovanni Venturi) e sette astenuti (Arduino Agnelli, Luigi Compagna, Francesco Forte, Luigi Franza, Roberto Giunta, Valentino Martelli ed Armando Stefanelli, che fecero constare la presenza): v. http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/140393.pdf . Secondo uno dei partecipanti a quella seduta, "ai due terzi si arrivò d'un soffio (anche grazie a una sapiente articolazione del calendario di seduta)": v. Luigi Compagna, in "Il Foglio quotidiano", 7 gennaio 2016, p. 4, col. 3.
^Montagna, Mariangela. 1999. Autorizzazione a procedere e autorizzazione ad acta, Padova : CEDAM, 1999.
^Per G. Buonomo, op. cit., p. 173, "la tragicomica vicenda delle leggi ad personam ha avuto il vantaggio di sollecitare, dalla giurisprudenza costituzionale, alcuni interessanti elementi di chiarezza" sul sistema delle immunità in Italia.
